Suède : anatomie d’une réforme systémique des retraites

Le modèle suédois de réforme des retraites constitue un incontournable. Le projet de système universel invite à examiner la méthode mise en œuvre par la Suède dans les années 1990 et le bilan de cette réforme systémique.

Sur la méthode, la réforme suédoise est un modèle de concertation (1). Lancée en 1991, au travers d’une commission de réflexion transpartisane, elle n’aboutira qu’en 2003 avec le versement des premières retraites, soit plus de dix ans plus tard. Une loi cadre fixera les principes généraux en 1994, avant que la loi de réforme proprement dite soit votée en 1998, suivie d’une autre loi instaurant le principe du pilotage dit « automatique » en 2001(2). Si le régime suédois apparaît comme l’expression du régime universel contributif pour tous, quel que soit le statut, il a été mis en place, au début des années 1990, pour des raisons budgétaires : les prévisions de déficits annonçaient l’épuisement, à terme, du fonds de réserve, pourtant bien doté. Sans réforme, les taux de cotisations seraient passés de 18 à 25-30 %, une telle hausse apparaissant inacceptable. À cet égard, le régime suédois continue aujourd’hui de bénéficier d’un encours de réserve confortable équivalent à quatre à cinq années de prestations depuis 2001. Par ailleurs, avec une dépense publique de l’ordre de 8 % du PIB consacrée aux retraites (3), la Suède compte parmi les pays aux dépenses vieillesse les plus modérées, bénéficiant par ailleurs d’un ratio de dépendance solide selon les prévisions d’Eurostat (4). Outre la maturation du projet, trois éléments ressortent de la méthode mise en œuvre.

Une longue période de transition

Une mise en œuvre progressive a été définie pour un plein effet aux générations nées en 1954 et suivantes, de sorte que les règles de l’ancien régime à prestations définies cessent d’être appliquées en 2020.

Une gouvernance transpartisane pour les propositions d’évolution
des paramètres

Un rapport annuel dit « Orange Report » est publié par un office indépendant, l’Agence des pensions, pour présenter les projections d’équilibre du système sous trois scénarii plus ou moins optimistes. Sur cette base, un groupe permanent de suivi parlementaire composé de parlementaires des cinq partis politiques s’accorde sur des mesures d’équilibre, lesquelles doivent être entérinées par le Parlement. Ainsi une augmentation progressive des âges de retraite a-t-elle été proposée fin 2018 (voir encadré).

Une transparence et une individualisation des informations au citoyen

Quant au citoyen, il reçoit chaque année une enveloppe orange lui détaillant les cotisations et leurs rendements, afin qu’il puisse décider en toute connaissance de cause de son parcours de retraite. Il est également informé des frais de gestion rapportés au montant de sa propre retraite.

Mais le bilan de la réforme suédoise n’est pas exempt de critiques. C’est en particulier les effets du libre choix de l’âge de départ qui soulève des interrogations. Certains observateurs font valoir que ce sont les populations les moins diplômées et les plus précaires qui font valoir leur droit à la retraite au-delà de l’âge légal de 65 ans. Quant au taux de remplacement moyen, il s’est avéré en baisse par rapport au système précédent, à prestations définies. Les experts ont évalué à environ quatre années les efforts de cotisations supplémentaires nécessaires pour un même montant de retraite. Enfin, fortement individualisé et dépendant du parcours professionnel, le système suédois comme l’ensemble des systèmes de retraite des pays de l’OCDE sans exception, demeure défavorable aux femmes par rapport aux hommes, le niveau de leur pension pouvant être dans certains cas de 30 % inférieur.

(1) Pour certains commentateurs, la préparation a été « d’une longueur décourageante » (O. Settergren, Sénat 2003).

(2) Lire « Le pilotage du système de retraite suédois », séance plénière du 18 octobre 2018 du Conseil d’orientation des retraites, document n° 6 « Pilotage du système de retraite ».

(3) à laquelle il convient d’ajouter quelque 2 % de prestations en nature, source OCDE, Pensions Glance 2017.

(4) Ageing Report 2018 : au sein des états membres de l’Union européenne, la Suède est le pays à la démographie la plus favorable avec un ratio de dépendance économique (i.e. inactifs de plus de 65 ans/actifs de 20-64 ans) qui s’établirait en 2070 à 54,5 % sur une moyenne de 68,5 %, soit plus de 3 retraités pour 2 actifs.